Mon d'partement minist'riel a d’ores et d'j' donn' suite ' nombreuse propositions de la haute juridiction, qui ont naturellement fait l’objet de discussions et d’'changes.

A. - La question des dessertes terrestres des ports est un enjeU de premi're importance pour les ports

Je partage tout ' fait les observations de la Cour des comptes sur l’importance strat'gique des dessertes terrestres des ports maritimes. Les ports maritimes fran'ais sont largement pris en compte dans la loi d’orientation pour l’am'nagement et le d'veloppement durable du territoire du 25 juin 1999, qui d'finit une nouvelle approche multimodale reposant sur la mise en place de sch'mas de services de transports, l’un pour les voyageurs et l’autre pour les marchandises. Cette d'marche a 't' 'labor'e sur une approche globale fond'e sur les besoins ' satisfaire et non plus sur le seul d'veloppement de l’infrastructure portuaire.

Aujourd’hui, l’'laboration de ces sch'mas est entr'e dans une phase active. Ils font l’objet d’une premi're phase de concertation au niveau r'gional, sous l’'gide des pr'fets de r'gion, dont les propositions sont en cours d’analyse par les minist'res concern's.

La dimension multimodale qui caract'rise le secteur portuaire le pr'dispose ' 'tre particuli'rement pris en compte dans cette nouvelle d'marche, notamment ' travers l’int'gration de priorit's nationales telle l’am'lioration de la desserte terrestre des ports et le d'veloppement du cabotage maritime.

Cette d'marche est conduite en parall'le avec l’'laboration des prochains contrats de plan Etat-r'gions, en vue d’assurer la convergence de l’exercice de planification et de celui de programmation.

B. - Le d'cret publi' le 12 septembre dernier r'pond ' de nombreuses pr'occupations formul'es dans le rapport de la Cour des Comptes sur la gestion 'conomique et financi're des ports maritimes

Une gestion plus int'gr'e et moins co'teuse des outillages

La Cour recommande d’engager rapidement une analyse juridique pour faire aboutir les projets d’op'rateur unique, visant ' int'grer l’activit' d’outillage dans les entreprises de manutention.

Le d'cret susvis' introduit une nouvelle modalit' de gestion et d’exploitation de terminal (cf. article R115-7 du code des ports maritimes) dans les ports maritimes qui, dans le cadre de conventions d’exploitation, pourront, pour certains types de trafic particuli'rement expos's ' la concurrence internationale, autoriser un op'rateur ' exploiter et, le cas 'ch'ant, ' r'aliser un terminal.

Cette disposition, qui autorise une modalit' de gestion des terminaux tr's largement pratiqu'e dans les grands ports d’Europe du nord, doit permettre de lever tout obstacle juridique ' la concr'tisation du projet d’op'rateur int'gr' sur le quai ' pond'reux Ouest de Dunkerque. Plus g'n'ralement, elle cr'e un cadre adapt' au renforcement de la comp'titivit' des plus grands ports fran'ais.

Le rapport pr'conise d’acc'l'rer l’entr'e en vigueur d’un nouveau cahier des charges type pour les concessions portuaires en y appliquant le droit interne et communautaire de la concurrence.

Le d'cret susvis' pr'cise que toute concession d’outillages portuaires donnera lieu ' la r'daction d’une convention et d’un cahier des charges qui devra respecter un cahier des charges type approuv' par d'cret en Conseil d’Etat.

Un groupe de travail interminist'riel a repris les travaux de 1990 sur la r'vision du cahier des charges des concessions portuaires, dont les conclusions n’'taient pas notamment conformes aux 'volutions communautaires. Ces 'volutions, en effet, incitent ' une proc'dure de publicit', avant l’octroi ou le renouvellement d’une concession.

Des propositions sont en cours d’'laboration pour que puissent 'tre arr't's les principes directeurs et les grandes orientations qui r'giront le futur cahier des charges. Un an 'tant n'cessaire pour sa finalisation, il est pr'vu, ' titre conservatoire, de proroger ou de renouveler les concessions portuaires arrivant ' leur terme pour une p'riode limit'e : g'n'ralement 1 an, voire 2 ans.

La Cour observe ' juste titre que les ports ont eu tendance a faire un appel restreint ' la concurrence. Une clarification 'tait en effet n'cessaire car les dispositions actuelles du code des ports maritimes ne sont pas assez pr'cises sur ce point.

En effet, les dispositions actuelles de l’article R113-18 ne soumettent pas au code des march's publics (CMP), dans les ports autonomes maritimes, les op'rations ne donnant pas lieu ' participation financi're de l’Etat, mais indiquent que ces op'rations doivent seulement s’en inspirer.

Le d'cret modifiant le code des ports maritimes rem'die ' cette impr'cision en soumettant ces march's au CMP et en n’introduisant de distinction qu’au niveau des seuils :

- les march's donnant lieu ' une participation financi're de l’Etat resteront soumis au CMP au-dessus du seuil de 300 000 francs ;

- les autres march's seront d'sormais soumis au CMP, mais ' partir d’un seuil de 700 000 francs, ainsi qu’' l’examen d’une commission sp'cialis'e au sein de chaque port autonome, dont la composition et les r'gles de fonctionnement seront fix'es par arr't' conjoint du ministre de l’'quipement, des transports et du logement et du ministre charg' du budget.

Les autres march's, achats ou commandes, seront soumis ' des r'gles fix'es par le conseil d’administration et approuv's par le ministre charg' des ports autonomes et le ministre charg' de l’'conomie et des finances.

Cette clarification sera compl't'e par la diffusion de recommandations pratiques par la direction du transport maritime, des ports et du littoral (DTMPL). Fond'es sur les conclusions d’un groupe de travail, compos' de la DTMPL, de la direction des affaires 'conomiques et internationales (DAEI), du contr'le d’Etat et de repr'sentants des ports autonomes maritimes, elles visent ' mettre sous contr'le l’ensemble de la proc'dure d’achat par un renforcement des outils de gestion et de contr'le interne.

La Cour pr'conise de simplifier les proc'dures actuelles de prise de participation des ports autonomes dans des soci't's ou groupements, en sugg'rant d’organiser une certaine d'concentration au commissaire du Gouvernement et au contr'leur d’Etat.

Le d'cret du 12 septembre r'affirme la possibilit' de prise de participation, de constitution de filiales ou d’adh'sion ' d’autres organismes par les ports autonomes et clarifie les proc'dures.

Cette mesure est reli'e ' un d'cret en conseil des ministres qui introduira, pour des prises de participation, la possibilit' d’un accord tacite pour les op'rations dont le montant sera inf'rieur ' un seuil fix' par arr't' conjoint du ministre de l’'quipement, des transports et du logement, du ministre de l’'conomie et des finances et du ministre charg' du budget et concernant des soci't's ou organismes implant's dans la r'gion administrative du port.

Dans la continuit' des actions men'es pour la r'forme de l’Etat, le d'cret introduit d’autres mesures de d'concentration et de simplification :

- d'concentration au pr'fet pour les autorisations de travaux, dont le co't est inf'rieur ' un certain seuil ;

- d'concentration de l’approbation des concessions d’installations portuaires de plaisance dans les ports non autonomes.

La Cour d'plore, ' juste titre, l’approbation tardive des EPRD des ports autonomes maritimes.

Cependant, depuis l’'laboration du projet de rapport de la Cour des comptes, deux 'volutions importantes sont intervenues.

L’approbation des EPRD des ports autonomes maritimes est maintenant r'gie par les dispositions du d'cret n' 99-575 du 8 juillet 1999 relatif aux modalit's d’approbation de certaines d'cisions financi'res des 'tablissements publics de l’Etat. D'sormais, ' d'faut d’opposition par les autorit's de tutelle dans un d'lai d’un mois partant de la date de r'ception de la d'lib'ration des conseils d’administration, les EPRD, initiaux et modificatifs, de m'me que les comptes financiers des ports autonomes maritimes deviennent des d'cisions ex'cutoires comme pour la plupart des autres 'tablissements publics de l’Etat.

Cette nouvelle modalit' ne fait pas obstacle pour autant ' une am'lioration de l’exercice du contr'le par les autorit's de tutelle.

Le minist're de l’'quipement, des transports et du logement et le minist're charg' du budget viennent, en effet, de convenir ensemble d’une proc'dure d’examen concert' des projets de budget pr'par's par les ports autonomes maritimes, qui associera les directeurs des 'tablissements portuaires.

Par ailleurs, le d'cret modifiant le code des ports maritimes pr'voit de diff'rer du 1er octobre au 1er d'cembre la date de transmission des EPRD approuv's par les conseils d’administration des ports autonomes aux autorit's de tutelle.

Cette mesure a pour objet de mettre en coh'rence le calendrier d’approbation des EPRD des ports autonomes avec celui de la programmation de leurs investissements soumis ' l’examen du comit' des investissements ' caract're 'conomique et social.

C. - D’autres orientations donn'es par le rapport de la Cour des Comptes donnent d'j' lieu ou donneront prochainement lieu ' une concertation interminist'rielle

La pr'paration d’une instruction interminist'rielle budg'taire et comptable

La Cour pr'conise l’'laboration d’une instruction budg'taire et comptable sp'cifique aux ports afin que soient adopt'es des m'thodes harmonis'es et permanentes en mati're d’immobilisations, d’amortissements et de provisions, de comptabilit' des stocks.

Un groupe de travail interminist'riel a 't' constitu', au printemps 1999, associant la direction g'n'rale de la comptabilit' publique, le contr'le d’Etat, les ordonnateurs et les comptables des ports autonomes maritimes. Des propositions sont en cours d’'laboration pour aboutir au d'but de l’ann'e 2000 sur l’instruction budg'taire et comptable pr'conis'e par la haute juridiction.

La Cour constate que le cumul des fonctions d’agent comptable et de directeur financier, tel qu’il est appliqu' dans les ports autonomes maritimes, ne permet pas d’assurer une compl'te ind'pendance du comptable public par rapport ' l’ordonnateur.

Il note 'galement " la mauvaise qualit' des comptes produits et la faiblesse des contr'les exerc's par les agents comptables sur le respect des r'gles d’ex'cution de la d'pense ".

Ce constat l’a conduit ' recommander que les cons'quences d’une telle situation soient tir'es sur le statut des ports autonomes :  soit ceux-ci resteraient des 'tablissements publics industriels et commerciaux, mais sans la pr'sence d’un agent comptable ; soit les ports autonomes seraient transform's en soci't's ' capitaux publics soumises au r'gime de droit commun des soci't's, dot'es de commissaires aux comptes v'rifiant le respect des r'gles prudentielles habituelles : s'paration fonctionnelle du service comptable et des services gestionnaires : mise en place d’un contr'le interne effectif : sinc'rit', fid'lit' et r'gularit' des comptes produits.

Le minist're de l’'quipement, des transports et du logement est ouvert ' ce que la probl'matique expos'e par la haute juridiction soit analys'e sur le fond et dans le cadre d’un examen interminist'riel.

Toutefois, il appara't utile de tirer pr'alablement les enseignements de la nouvelle organisation mise en place r'cemment au port autonome de Marseille, ' laquelle la Cour fait r'f'rence, qui dissocie d'sormais compl'tement les fonctions d’agent comptable et de directeur financier.

La Cour pr'conise de d'finir une doctrine et un r'gime clairs en mati're de fiscalit' fonci're applicable aux ports. La DTMPL et le service de la l'gislation fiscale sont convenus d’'tablir en commun un bilan de la situation effective des ports au regard de la taxe fonci're et de proposer des mesures de clarification juridique n'cessaires, sans compromettre la comp'titivit' des ports fran'ais, notamment par rapport aux autres ports europ'ens qui, pour la plupart, comme le fait observer la Cour des comptes, b'n'ficient d’une fiscalit' locale faible et favorable.

A. – IL CONVIENT DE SOULIGNER L’EVOLUTION POSITIVE DE L’ACTIVITE DES PORTS FRAN'AIS

Depuis 1997 de nombreux ports connaissent un r'el regain d’activit', reprenant m'me, dans certains cas, des parts de march' ' la concurrence.

Au d'but des ann'es 1990, certains ports ont effectivement connu des troubles sociaux, parall'lement ' la mise en œuvre de la r'forme de la manutention, et ont donc enregistr' des pertes de trafic. Mais depuis les ann'es r'centes, l’activit' des principaux ports fran'ais s’est ' nouveau d'velopp'e et diversifi'e, ainsi que l’illustrent les exemples pr'sent's ci-dessous.

* Dunkerque :

A Dunkerque, le trafic total a progress' de +4,6 % entre 1996 et 1997 et de +7,3 % entre 1997 et 1998, principalement sous l’effet de la croissance des vracs solides. Entre 1993 et 1998, le trafic de pond'reux (minerais et charbons) a doubl', passant de 3,1 millions de tonnes (MT) ' 6 MT, compte tenu de la disparition progressive des extractions de charbon dans les mines de Lorraine, qui n'cessite le remplacement de la production nationale par des charbons d’importation.

Aujourd’hui, le port de Dunkerque, par des investissements massifs de nouveaux op'rateurs 'trangers, notamment belges (42), conna't une revitalisation importante.

* Le Havre

Depuis 1995, le trafic global du port du Havre s’accro't r'guli'rement de mani're significative : + 4,4 % en 1996, + 6,3 % en 1997, + 11,2 % en 1998, avec une forte croissance des marchandises diverses conteneuris'es, le nombre de conteneurs en " 'quivalent vingt pieds " (EVP) ayant cru de 11,2 %en 1995, de 5,1 % en 1996, de 16,2 % en 1997 et de 11,4 % en 1998. Il convient de noter que ce rythme de croissance est globalement sup'rieur ' la moyenne des hausses enregistr'es sur la m'me p'riode dans les ports de la rang'e " Manche-Nord ", ce qui signifie que le port du Havre reprend des parts de march' (cf. annexes 1 et 2).

* Autres ports

A Nantes-Saint-Nazaire, l’ann'e 1998 s’est caract'ris'e par une acc'l'ration de la croissance 'lev'e de tous les trafics : hausse de + 21,2 % du trafic global, avec une hausse de + 19,6 % du trafic des vracs liquides, une hausse de + 28,4 % du trafic des vracs solides et de + 11,8 % du trafic de marchandises diverses.

Le port de Marseille a connu une activit' en l'g're r'duction pour l’exercice 1998 (- 0,9 %), apr's avoir enregistr' une croissance de son trafic global en 1996 et en 1997. Ce fl'chissement, pr'visible compte tenu de la r'cession attendue du trafic p'trolier dans le contexte difficile du raffinage, ne rend pas compte de l’am'lioration des r'sultats enregistr's sur d’autres secteurs plus cr'ateurs de valeur ajout'e pour la collectivit' nationale : entre 1997 et 1998, hausse des marchandises diverses de + 2,6 %, croissance des vracs solides de + 5 %, hausse du trafic passagers de + 19,4 %.

D’autres ports, non autonomes, r'coltent les fruits de leur dynamisme sur certains cr'neaux sp'cifiques. Tel est le cas de la Rochelle, avec l’essor du trafic forestier et la remont'e du trafic c'r'alier, ainsi que de Bayonne o' l’implantation d’une aci'rie espagnole a permis une progression spectaculaire des marchandises diverses depuis 1996. Les tonnages ont en effet 't' multipli's par huit.

B. - La classification des ports repose sur une r'alit' 'conomique et fonctionnelle

L’actuelle classification des ports maritimes relevant de la comp'tence de l’Etat entre ports autonomes d’une part, et ports d’int'r't national d’autre part, n’est pas de nature ' freiner leurs possibilit's de d'veloppement, m'me si des cas marginaux peuvent cependant se poser par rapport ' l’actuelle classification.

En effet, la gestion int'gr'e des 'quipements et du domaine des ports autonomes leur assure une surface commerciale et financi're plus large et plus forte, qui leur permet de se positionner sur des trafics plus diversifi's et plus importants.

A l’inverse, les ports d’int'r't national, dans lesquels tr's g'n'ralement seuls les outillages et superstructures sont conc'd's, constituent une structure plus l'g're et plus souple, qui s’est montr'e bien adapt'e au d'veloppement de certains cr'neaux de trafics ou niches d’activit' sp'cifiques.

C. - Les orientations budg'taires r'centes montrent ' l’'vidence le fort int'r't de l’Etat pour le d'veloppement des ports maritimes

La Cour observe que la r'duction des moyens financiers qui sont allou's aux ports maritimes montre le d'sint'r't que l’Etat manifeste ' leur 'gard. Cette remarque m'rite d’'tre nuanc'e.

Le projet de budget 2000, par la forte augmentation tant en moyens d’engagement (+ 28,5 % en DO+AP) qu’en moyens de paiement (+ 11 % en DO+CP) destin's aux ports maritimes, traduit la volont' du gouvernement de soutenir le d'veloppement des ports fran'ais et de concentrer ses efforts sur les projets d’investissements strat'giques 'conomiquement porteurs et cr'ateurs de valeur ajout'e.

En t'moigne l’effort tout particulier qui sera r'alis', d's le budget 2000, pour l’extension du port du Havre, notamment avec une participation financi're de l’Etat de 220 millions de francs en autorisations de programme pour une premi're tranche de travaux d’infrastructure.

Cet exemple d'montre que le gouvernement, loin de disperser ses interventions, est au contraire soucieux de les orienter sur les projets portuaires rev'tant un int'r't 'conomique majeur.

Par ailleurs, cette op'ration n’a pas 't' 'tudi'e sous le seul prisme portuaire, mais bien en prenant en compte la globalit' de son environnement 'conomique, incluant les am'liorations ' apporter ' la desserte terrestre du port du Havre, ainsi que s’en pr'occupe la Cour des comptes. Les 'tudes(43) men'es en ce sens concluent ' la n'cessit' de r'aliser certains investissements de desserte, dont le co't a 't' estim', afin d’absorber les croissances de trafic pr'vues dans les acheminements ferroviaires, fluviaux et routiers.

Les actions d’am'lioration de la desserte terrestre du port du Havre font 'galement partie des actions prioritaires propos'es dans le rapport du Conseil national des transports sur l’am'lioration de la desserte des ports maritimes fran'ais. Un groupe de travail a en effet 't' constitu' et pr'sid' par M. Chabrerie, pr'sident de Transport Logistique France (TLF), au premier semestre 1999 et a propos' quelques actions pr'cises et prioritaires dont la mise en place concr'te pourrait permettre d’am'liorer sensiblement et rapidement la qualit' des dessertes des ports.

Enfin, j’ai confi' le 8 juillet dernier au conseil g'n'ral des ponts et chauss'es (M. de Fenoyl) une mission pour recueillir, aupr's de chaque collectivit' territoriale concern'e et des instances europ'ennes, en 'troite liaison avec le pr'fet de r'gion, leur accord sur une participation de leur part permettant de finaliser le plan de financement du projet " Port 2000 ", dans lequel sera 'galement pr'vu le financement des dessertes terrestres associ'es.

La Cour 'voque de plus la dispersion de l’intervention financi're de l’Etat dans les ports maritimes, soulignant que " les raisons pour lesquelles l’Etat a orient' ses efforts en direction des ports non autonomes de fa'on nettement disproportionn'e par rapport ' leur poids dans le trafic national n’apparaissent pas clairement ".

Cette appr'ciation m'rite d’'tre nuanc'e par une approche en mati're de nature de trafics. En effet si, globalement et tous types de trafics confondus, les ports autonomes maritimes r'alisent 80 % du trafic total des ports fran'ais, ce r'sultat est largement influenc' par la part pr'dominante du trafic p'trolier national qui se concentre sur les ports autonomes. Ceux-ci r'alisent, en effet, l’essentiel des trafics de vracs liquides et solides : respectivement 94 % et 79 % de la totalit'.

Au demeurant, abstraction faite du trafic p'trolier, dont le traitement s’effectue par des 'quipements essentiellement constitu's d’outillages et de superstructures, on constate que les trafics se r'partissent ' parit' entre les ports autonomes maritimes et les ports d’int'r't national.

Ainsi, sur le cr'neau des marchandises diverses, qui constituent des trafics particuli'rement cr'ateurs de richesse nationale et d’emplois, la plupart des marchandises diverses achemin'es par le mode conteneuris' transitent effectivement par les deux principaux ports du Havre et de Marseille. Cependant, les ports d’int'r't national traitent, ' eux seuls, plus de 70 % du trafic de marchandises diverses non conteneuris'es (par le mode " conventionnel " ou " roulier ") avec 46,5 MT de marchandises.

Il est donc justifi' que l’Etat accompagne financi'rement la r'alisation d’infrastructures dans les ports d’int'r't national pour des projets 'conomiquement pertinents.

D. - En outre, certaines pr'cisions sont de nature ' compl'ter les observations de la Cour

a) Le commissaire du Gouvernement utilise avec parcimonie l’arme ultime du droit de veto au conseil d’administration

La Cour regrette que le commissaire du Gouvernement ne fasse pas usage de son droit de veto.

A ce propos, il convient de noter qu’un exemple r'cent concernant un projet d’implantation industrielle au port du Havre a conduit le commissaire du Gouvernement ' faire usage de son droit de veto. Ainsi, quand cela s’av're n'cessaire, cette proc'dure est mise en pratique. Cependant, avant d’y recourir, la DTMPL et le commissaire du Gouvernement ont pour habitude de se concerter soit pour infl'chir et modifier la proposition du port, soit pour la reporter ou l’'ter de l’ordre du jour du conseil d’administration.

b) Activit's de coop'ration technique internationale

Les activit's internationales de SOFREMER ont souffert, pendant plusieurs ann'es, de la faiblesse de sa structure technique et administrative et de la fragilit' de ses r'sultats financiers. Malgr' ces handicaps, SOFREMER b'n'ficiait d’une bonne image ' l’'tranger et demeurait une structure reconnue pour coordonner les activit's des ports en mati're d’ing'nierie.

Le minist're de l’'quipement, des transports et du logement a alors recherch' d's 1996, par une mission confi'e ' M. Fran'ois Lepingle, ing'nieur g'n'ral des ponts et chauss'es, les moyens d’am'liorer l’efficacit' de SOFREMER, dans un contexte de restructuration et de regroupement de l’ing'nierie publique

En 1998, les actions d'tenues par l’Etat et la Caisse fran'aise de d'veloppement ont 't' rachet'es par Transroute (groupe Scetauroute, devenu EGIS) ce qui a permis ' SOFREMER d’entrer dans un groupe d’ing'nierie publique de taille mondiale.

Apr's plusieurs ann'es difficiles, m'me s’il reste des efforts ' accomplir, les ports fran'ais connaissent depuis les deux ou trois derni'res ann'es un renouveau et un regain d’activit' que les pouvoirs publics sont d'termin's ' accompagner.

Dans l’ensemble, je partage, pour ce qui rel've de ses domaines de comp'tences, nombre de constats et d’analyses d'velopp's dans ce rapport. Je tiens toutefois ' vous apporter les pr'cisions suivantes sur quelques points particuli'rement importants.

I - Les 'volutions r'centes de l’activit' portuaire et les objectifs de la politique de l’Etat.

A - La nouvelle donne de l’activit' portuaire

1' Les 'volutions 'conomiques et technologiques

D’une mani're g'n'rale, le minist're de l’am'nagement du territoire et de l’environnement partage l’analyse faite par la Cour des mutations 'conomiques et techniques majeures apparues dans le secteur des transports maritimes qui entra'nent des r'percussions sur l’organisation portuaire : concentration financi're des op'rateurs de transport et des chargeurs, constitution d’ententes mondiales pour atteindre des positions dominantes sur les principaux march's, recherche d’'conomies d’'chelles sur les navires, poids du p'le asiatique et d'veloppement des " 'changes tripolaires ", massification des transports terrestres et organisation de " corridors de fret europ'ens ".

Ce ph'nom'ne d’internationalisation, de concentration et de massification g'n'ralis'es a des cons'quences importantes sur le d'veloppement de l’offre portuaire, qu’il incombe aux politiques publiques d’organiser.

Au del' de ces 'l'ments de contexte li's ' l’'conomie de transport maritime, il convient de ne pas occulter les autres 'l'ments d’'volution du contexte territorial dans lequel s’inscrivent les ports fran'ais.

1. D’abord, une dimension territoriale majeure : les ports constituent un des vecteurs naturels des 'changes mondiaux et ' ce titre, ils repr'sentent les supports de l’ouverture des r'gions et des villes fran'aises ' l’international.

2. Ensuite, une dimension urbaine. Les ports sont essentiellement en France des ports de march' : ils s’appuient sur des villes portuaires (il y a peu de ports de transit purs comme Gioia Tauro en Italie, Alg'siras en Espagne ou Felixtowe en Grande Bretagne), donc sur une concentration de services, tourn's en particulier vers le commerce international et la logistique. Les villes et les r'gions portuaires sont donc situ's au cœur des mutations de l’'conomie contemporaine.

3. Une dimension industrielle 'galement. Les villes portuaires sont souvent touch'es par la crise de leurs industries traditionnelles (y compris celles implant'es dans les ann'es soixante, ' l’'ge d’or de la conception des " industries industrialisantes ") et repr'sentent des lieux o' la mise en œuvre de strat'gies de diversification 'conomique, en particulier vers les secteurs du transport et de la logistique et les services qui leurs sont li's, secteurs gros pourvoyeurs d’emplois futurs, s’av're particuli'rement cruciale.

4. Une dimension sociale particuli're. Les villes portuaires, zones historiques de migrations et de brassage social constituent des points forts pour les politiques de renouvellement urbain, de la ville, des agglom'rations et des transports collectifs.

5. Enfin, une dimension environnementale d'terminante. Les zones portuaires et les villes portuaires ont 't', surtout depuis trente ans, soumises aux effets de la concentration d’activit's dangereuses et polluantes. Les am'nagements et activit's portuaires ont eu aussi, et continuent d’avoir, un impact fort sur les milieux naturels littoraux dans lesquels ils s’inscrivent, notamment dans les estuaires de la Seine et de la Loire. Ils doivent 'tre aujourd’hui les lieux privil'gi's d’une politique de restauration environnementale et urbaine ainsi que d’une anticipation du d'veloppement durable, notamment ' l’occasion du d'veloppement de nouveaux projets.

C’est 'galement ' l’aune de ces objectifs d’am'nagement du territoire que l’Etat doit d'finir sa politique portuaire et calibrer ses investissements futurs.

2' L’ouverture europ'enne

Le minist're de l’am'nagement du territoire et de l’environnement partage l’avis de la Cour selon lequel l’impact des diff'rents statuts des ports europ'ens devrait faire l’objet d’un examen approfondi, tout autant que les distorsions plus directement 'conomiques. Cela 'tant dit, force est de constater que la prise en compte de l’enjeu de commerce international port' par les ports est consid'r' comme prioritaire par les pays nord-europ'ens du fait de leur culture et de leur histoire, alors que la France a privil'gi' l’industrie, et assign' aux ports un r'le de support militaire et industriel. La progressive prise de conscience de l’atout commercial que repr'sentent les ports dans un contexte de globalisation des 'changes est devenu ' pr'sent un imp'ratif 'conomique.

Pour autant la politique europ'enne, en ce qu’elle concerne directement l’activit' et le d'veloppement portuaire, ne se limite, ni ne devrait se limiter ' l’avenir, seulement ' une politique de la concurrence traquant les distorsions de concurrence et ' une politique des transports diffusant la concurrence et la libert' de prestation ' l’int'rieur de ce secteur et renfor'ant les effets de concentrations sur quelques corridors de fret.

L’int'gration des exigences environnementales du d'veloppement durable dans les politiques communautaires, qui d'coule de l’entr'e en vigueur du trait' d’Amsterdam, conduit ' porter un int'r't renouvel', dans les r'flexions sur la politique europ'enne des transports men'es au plan communautaire, au d'veloppement de l’intermodalit', dont les ports constituent des plates formes 'videntes, et des modes les moins polluants, dont le cabotage maritime.

La Commission europ'enne a pleinement int'gr' le transport maritime ' courte distance dans l’'tude et la d'finition de la politique maritime, sachant que celui-ci est un mode de transport s'r, respectueux de l’environnement, un maillon essentiel dans la cha'ne de transport int'gr'e, ainsi qu’une technique de transport susceptible de favoriser la coh'sion en Europe et le d'senclavement des r'gions excentr'es.

Dans la m'me orientation, le sch'ma de d'veloppement de l’espace communautaire adopt' ' Postdam au mois de mai 1999 se donne pour objectif politique " la promotion de l’intermodalit' pour le transport de marchandises, notamment dans les corridors europ'ens, en valorisant particuli'rement la navigation maritime et fluviale ". Cette orientation concerne particuli'rement la France car dans la partie relative aux th'mes importants pour le d'veloppement spatial au niveau europ'en, ce m'me document pr'cise : " La plupart des ports de l’Atlantique et de la M'diterran'e ne disposent pas de bonnes communications avec leur arri're-pays, dont b'n'ficient par exemple des ports de Mer du nord, et leurs chances de devenir des noeuds de communication pour le transport international se trouvent donc plut't r'duites. Cependant, ces villes portuaires jouent un r'le tr's important au sein de leur 'conomie r'gionale et la plupart d’entre elles pourraient m'me continuer ' d'velopper leur potentiel de port europ'en pour le transport maritime ' courte distance. La concr'tisation d’un r'seau portuaire europ'en pourrait venir nettement appuyer ce processus. "

Dans cette nouvelle perspective, et s’appuyant sur diverses initiatives et r'flexions men'es dans le cadre de coop'rations franco-italo-espagnoles, dont certaines b'n'ficiaient du soutien de la Commission europ'enne, le CIADT du 23 juillet dernier a demand' au ministre charg' des transports de pr'parer un plan de soutien au d'veloppement du cabotage maritime en M'diterran'e, visant en premier lieu les produits chimiques et les mati'res dangereuses.

B - Les objectifs de la politique portuaire de l’Etat

1' L’absence de politique portuaire nationale

La Cour mentionne rapidement les chartes de place portuaire comme le seul 'l'ment concret issu des r'flexions men'es pendant la p'riode 1995-1997. Un premier bilan de cette d'marche est 'tabli dans le rapport que Monsieur Michel Morvan vient de remettre au terme de la mission de r'flexion visant ' proposer les 'l'ments d’une strat'gie de d'veloppement durable des villes portuaires que le ministre de l’'quipement des transports et du logement et moi-m'me lui avions confi' suite au comit' interminist'riel de la mer du 1^er avril 1998.

Cette proc'dure, propos'e dans les ports relevant de la comp'tence de l’Etat, a pour objectif de favoriser une approche globale de la ville portuaire en mettant l’accent sur :

1) les enjeux du d'veloppement de la ville portuaire,

2) les relations port/ville,

3) la modernisation des fonctions portuaires.

L’Etat, les collectivit's territoriales, les autorit's portuaires, et l’ensemble des acteurs priv's et publics int'ress's sont r'unis dans cette d'marche.

A l’heure actuelle sur 26 ports ' qui avait 't' offerte la possibilit' de conclure une charte de place portuaire, 8 ont men' cette proc'dure jusqu'' son terme en signant la charte avec l’Etat, 7 en sont ' la phase interm'diaire de validation en CIADT apr's signature de la charte avec les partenaires locaux, et 1 a renonc' ' poursuivre la proc'dure engag'e.

La r'alisation d’une telle charte, doit favoriser l’'mergence et la conduite d’un projet de d'veloppement global, associant le port et la ville dans une d'marche partenariale.

Dans certains cas, le plus souvent dans les ports moyens, la charte remplit son office et sert de catalyseur au d'veloppement d’une vision strat'gique ' long terme. La r'gularit' des rencontres des comit's de suivis, voire leur p'rennisation sous une forme sp'cifique constituent de bons indicateurs d’efficacit' des chartes de place portuaire.

Dans d’autres cas, soit lorsqu’il existe d'j' un autre lieu d’'change entre partenaires locaux offrant un cadre pour traiter les sujets relatifs ' la strat'gie de d'veloppement de la place portuaire, soit lorsque la d'marche a 't' monopolis'e par un acteur, comme cela a pu 'tre le cas dans certains ports autonomes, la charte de place portuaire n’a pas permis d’atteindre les r'sultats escompt's.

Dans la m'me partie, la Cour retient comme indice de l’absence d’une politique portuaire nationale l’interruption des r'flexions relatives ' l’'laboration du sch'ma des ports maritimes pr'vu ' l’article 17 de la loi n' 95-115 du 4 f'vrier 1995 d’orientation pour l’am'nagement et le d'veloppement du territoire.

2' la coordination des acteurs publics

a) la coh'rence entre secteur de la politique des transports

Un peu plus loin, la Cour souligne qu’" un des facteurs essentiels de la comp'titivit' de la cha'ne de transport r'side dans une bonne articulation des transports terrestres, fluviaux et maritimes ".

Le gouvernement partage pleinement cette appr'ciation. C’est pourquoi il a d'cid' de remplacer le dispositif pr'vu par la loi de 1995 (5 sch'mas unimodaux d’infrastructures) par deux sch'mas multimodaux de services collectifs de transport, l’un pour les voyageurs, l’autre pour les marchandises. La dimension maritime et l’articulation du transport maritime aux autres modes au niveau des ports sont bien stipul'es par l’article 44 de la loi n' 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’am'nagement et le d'veloppement durable du territoire, qui pr'cise que ces sch'mas :

• renforcent la comp'titivit' des ports d’importance internationale ;
• d'veloppent, dans les zones concern'es, les possibilit's offertes par les transports maritimes ;
• visent 'galement ' am'liorer l’acc's maritime aux diff'rentes parties du territoire, notamment par le renforcement de l’accessibilit' terrestre et maritime des ports d’importance nationale ou r'gionale.

Sans m'me attendre l’adoption d'finitive de la loi, ces orientations avaient 't' communiqu'es aux services d'concentr's de l’Etat mobilis's pour les travaux pr'paratoires ' l’'laboration de ces sch'mas dans le document de cadrage que les ministres leur ont adress' au mois d’ao't 1998. " Les actions permettant de d'velopper le trafic ferroviaire fret, et notamment les conditions de constitution et de fonctionnement d’un r'seau ferroviaire ' priorit' fret, en synergie avec les ports nationaux " y figurent comme l’une des deux grandes priorit's de l’Etat pour ces sch'mas.

Bien loin d’'tre l’indice d’une absence de politique portuaire de l’Etat, l’interruption des r'flexions monomodales s’inscrivant dans le cadre de la loi du 4 f'vrier 1995 au profit de nouvelles r'flexions, maintenant bien avanc'es, marque la prise en compte par le gouvernement de cette n'cessaire articulation des politiques maritimes et portuaires aux autres politiques de transport pr'n'e par le projet de rapport.

Le d'passement d’une approche purement portuaire s’illustre particuli'rement bien dans le cas du projet Port 2000 auquel le gouvernement s’est attach' ' donner une dimension globale de projet de d'veloppement 'conomique ' l’articulation des diff'rents modes de transports.

La d'cision de prise en consid'ration du projet porte non seulement sur le projet portuaire lui m'me mais aussi sur le projet global d’am'nagement et de d'veloppement du territoire du Havre, qui comporte outre le projet portuaire :

• une am'lioration des dessertes ferroviaires 'vitant aux trains venant des nouveaux terminaux un rebroussement en gare de Soquence ;
• un am'nagement des acc's routiers pour 'viter la travers'e de la r'serve naturelle par les camions ;
• un terminal destin' ' l’accueil des barges fluviales ;
• un am'nagement ' l’int'rieur de la zone portuaire, 'pargnant les espaces naturels de l’estuaire, des zones d’accueil pour les activit's logistiques.

Au del' de ces d'cisions portant sur les dessertes terrestres rapproch'es du projet portuaire, le CIADT du 15 d'cembre 1998 a pris des d'cisions visant ' disposer pour la n'gociation des contrats de plan 2000-2006 et pour l’'laboration des sch'mas de services collectifs de transport de tous les 'l'ments n'cessaires aux d'cisions ' prendre relatives ' la consolidation et l’extension de l’interland des ports de la Basse Seine par l’am'lioration de leurs dessertes ferroviaires, fluviales et routi'res.

Cette d'marche a trouv' son aboutissement au CIADT du 23 juillet dernier qui a confirm' :

• que le projet Port 2000 et ses infrastructures routi'res et ferroviaires rapproch'es seront financ'es, en dehors du contrat Etat-r'gion de Haute-Normandie, dans un contrat sp'cifique ;
• que les investissements pr'vus au CPER en mati're d’infrastructures de transport viseront tout d’abord l’am'lioration des dessertes des ports de la Basse Seine. (l’am'nagement de la RN 154 jusqu'' la RN 12 sera achev' dans le cadre du prochain CPER ) ;
• que les actions visant ' d'velopper le secteur de la logistique en accompagnement du projet Port 2000 constitueront une des priorit's de ce contrat. " Une politique volontariste est ' conduire en termes de professionnalisation, de modernisation et d’installation d’entreprises, ainsi qu’en mati're d’organisation et de prospection, afin de rendre plus comp'titive la fili're logistique et d’attirer les chargeurs et les logisticiens fran'ais et 'trangers ".

c) la concurrence entre les ports fran'ais

La Cour estime que la coop'ration entre les ports normands est tr's nettement insuffisante. Le gouvernement a partag' ce constat. C’est pourquoi il a pris des d'cisions au CIADT du 15 d'cembre 1998 en vue de rem'dier ' cette situation.

Le commissaire du gouvernement commun aux trois ports autonomes de la vall'e de la Seine (Paris, Rouen, Le Havre) est charg' de coordonner, en liaison 'troite avec le pr'fet de la r'gion Haute-Normandie, les grandes orientations strat'giques dans les domaines communs ' ces trois ports : il s’agit en particulier de la politique d’offre fonci're et d’am'nagement de zones pour les activit's industrielles et logistiques, de l’am'nagement des terminaux fluviaux, ferroviaires et multimodaux et des mesures ' prendre pour le d'veloppement du trafic ferroviaire, fluvial et fluvio-maritime.

Il veillera 'galement au d'veloppement du GIE interportuaire normand Le Havre-Rouen qui associera, pour certaines des actions mentionn'es ci-dessus, le port autonome de Paris.

II. - Les moyens d’action des pouvoirs publics

A. - Les choix d’investissement

La Cour analyse les investissements portuaires figurant aux contrats de plan Etat-r'gion en cours d’ex'cution. Elle note le niveau tr's modeste des cr'dits d’Etat affect's dans ce cadre aux programmes portuaires, en comparaison notamment des cr'dits routiers inscrits aux m'mes contrats. Elle rel've, par ailleurs, le faible taux d’ex'cution des contrats en mati're d’investissements portuaires ' la fin 1997.

Le minist're de l’am'nagement du territoire et de l’environnement ne peut que partager le constat de la Cour. Cette faible consommation s’explique, pour l’essentiel, par les retards pris sur les quelques projets significatifs, comme l’extension du port de Nantes-Saint Nazaire sur le site de Donges Est, qui constituaient l’essentiel des sommes modestes contractualis'es sur la p'riode.

Ces difficult's soulignent la n'cessit' qui s’attache ' n’inscrire dans les contrats de plan que des projets suffisamment avanc's et 'tudi's, pour que leur int'r't et leur faisabilit', au regard notamment des l'gitimes exigences environnementales, soient av'r's.

Pour les contrats de plan en cours de n'gociation (2000-2006), un accent relativement fort est mis sur les infrastructures portuaires ainsi que sur leurs dessertes terrestres, permettant concr'tement la r'alisation par l’Etat de projets d'j' m'rs et consid'r's comme strat'giques. En effet, au stade actuel de d'finition des enveloppes des contrats de plan, il est ' remarquer que les investissement portuaires repr'sentent 15,7% du montant de la premi're enveloppe (part Etat) du contrat de plan PACA, 8,7% de celui des Pays de la Loire et 11,7% de celui de Haute-Normandie, sans compter dans le cas de cette r'gion le projet Port 2000 qui est financ' hors contrat de plan (630 MF).

Troisi'me partie : la gestion du domaine portuaire

I. - L’organisation de la gestion

A. - Les contraintes

2' le droit de l’environnement

La Cour semble tirer de quelques exemples la conclusion selon laquelle, de mani're g'n'rale, les 'tudes d’inventaires (ZNIEFF et ZICO) ne donneraient pas lieu ' l’information des 'tablissements portuaires concern's, non plus que les proc'dures de classement en ZPS ou en ZSC ne donnerait lieu aux concertations n'cessaires.

Le minist're de l’am'nagement du territoire et de l’environnement ne partage pas cette analyse.

Pour ce qui concerne par exemple le cas de l’extension du port de Nantes-Saint Nazaire sur le site de Donges Est et de la ZPS de l’estuaire de la Loire, il convient de rappeler :

1') qu’en ayant exclu a priori de la ZPS les trois sites potentiels d’extension du port (Donges Est, le nord du Banc de Bilho et la vasi're de M'an) malgr' leur int'r't ornithologique majeur, la France s’exposait ' une condamnation certaine par manquement aux obligations r'sultant de la directive 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages.

2') aux termes d’une concertation interminist'rielle ayant associ' le ministre de l’'quipement, des transports et du logement, le gouvernement a d'cid' sur ma proposition d’'tendre la ZPS ' ces trois secteurs ce qui a conduit la Commission europ'enne ' mettre fin ' la d'marche contentieuse engag'e ' l’encontre de la France.

3') comme le confirme la Commission dans son communiqu' du 8 janvier 1998, ce classement n’interdit pas la r'alisation d’un projet d’extension du port ' l’int'rieur de la ZPS ainsi notifi'e : " Si un projet d’infrastructure doit 'tre r'alis' dans la ZPS de l’estuaire de la Loire, l’article 6 de la directive Habitats doit 'tre respect' : 'tude d’impact ; en cas d’impact n'gatif, recherche, de solution alternatives ; en l’absence de solutions alternatives, et si le projet est d’int'r't public majeur, mesures compensatoires. "

Par ailleurs j’attire l’attention de la Cour sur le fait que les dragages et immersions sont vis's par les conventions de Londres du 29 d'cembre 1972, annexe I-11, a et les conventions de Paris (" OSPAR " du 22 septembre 1992) pour l’Atlantique au sens large, et de Barcelone (1995, entr'e en vigueur prochaine) pour la M'diterran'e. Le dispositif l'gislatif (loi n'76-599 du 7 juillet 1976) et r'glementaire fran'ais est en cours de r'vision pour int'grer ces obligations d'coulant de nos engagements internationaux. Les contraintes qui p'sent et p'seront ' l’avenir, notamment sur l’'limination des s'diments des bassins les plus contamin's par les rejets directs issus des manutentions portuaires et les arriv'es d’effluents industriels sont prises en compte par le groupe de travail GEODE. Afin de sortir d’un logique " end of pipe " qui pourrait conduire ' terme ' ce que des bassins ne puissent plus 'tre dragu's faute de pouvoir rejeter en mer des s'diments excessivement contamin's, le comit' interminist'riel de la mer du 1^er avril 1998 a mis en place un groupe de travail charg' de produire une m'thodologie d’inventaire de la situation pour permettre de r'duire les pollutions ' la source. Les autorit's portuaires devront s’investir activement dans cette d'marche de d'veloppement durable afin d’'viter de se retrouver contraintes de traiter ' terre, ' des prix prohibitifs, les s'diments incompatibles ' l’immersion.

Enfin pour conclure sur ces aspects, je vous rappelle que le Gouvernement a donn' mandat aux pr'fets concern's, d’engager l’'laboration de directives territoriales d’am'nagement (DTA) sur l’aire urbaine de Marseille en 1998 et sur les estuaires de la Seine et de la Loire au printemps 1999. Ces directives ont notamment pour objet de mieux concilier le d'veloppement des grands ports concern's avec la pr'servation d’un environnement particuli'rement riche et menac'. L’adoption de ces directives permettra de r'duire, sur ces trois sites au moins, les situations de conflits entre les politiques portuaires, d’urbanisme et d’environnement d'nonc'es par la Cour.