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NOTE DI SINTESI DEL GRUPPO DI LAVORO SUL
«LIBRO BIANCO SULLE INFRASTRUTTURE»
"Fair Payment for Infrastructure Use: A phased approach to a common transport
infrastructure charging framework in EU"

Summary

1. Il Gruppo di Lavoro sul "Libro Bianco" delle infrastrutture è stato costituito con gli obiettivi di definire una posizione e commenti comuni, dal punto di vista operativo, tra una serie di soggetti che hanno interessi diversi e permettere ai membri AMRIE di proporre un documento di sintesi agli organismi di rappresentanza "settoriale";
2. il Libro Bianco costituisce il più recente tra i pronunciamenti della Commissione Europea (rispetto ai quali sarebbe opportuno valutarne il grado di coerenza) sul tema della fissazione delle tariffe per l'utilizzo delle infrastrutture e presenta un rilevante valore strategico per l'ampiezza e la complessità del tema trattato;
3. il principio "chi usa paga", garantito dall'applicazione della tariffa al costo marginale sociale (Cmgs) se, a livello complessivo, aumenta l'efficienza nell'utilizzo delle infrastrutture, deve essere considerato con più attenzione rispetto alle differenze tra i singoli modi di trasporto, tra le singole aree geo-economiche e politiche, con l'obiettivo di evitare situazioni distorsive della concorrenza;
4. occorre considerare con maggiore attenzione le implicazioni politiche che scaturiscono dalla fissazione di principi che, considerati nella loro generalità, investono un contesto europeo caratterizzato da forti squilibri e differenze organizzative, istituzionali, gestionali che non possono essere ignorate;
5. si auspica, come conseguenza del punto 4, la fissazione di regole di "trasparenza" nella costruzione e nella contabilizzazione della tariffa;
6. una delle componenti del Cmgs, rappresentata dai costi di congestione, andrebbe attentamente valutata in quanto cruciale nel recupero dei costi (anche fissi) associati all'opera: il maggiore o minore utilizzo, infatti, dipende da fattori anche esogeni alla volontà del soggetto investitore (fattori "ambientali", politici, geomorfologici);
7. tra le questioni aperte particolare attenzione merita il caso della separazione tra soggetto investitore e soggetto gestore nella ripartizione e computo della tariffa;
8. l'effetto delle economie di scala e dell'indivisibilità dei fattori che le determinano di per se non sembra generare una situazione di equilibrio (modalità in surplus e altre in deficit) che non sia anche distorsiva della concorrenza.

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1. Introduzione

Il Gruppo di Lavoro sul "Libro Bianco" sulle infrastrutture è stato costituito con gli obiettivi di:

• definire una posizione e commenti comuni, dal punto di vista operativo, tra una serie di soggetti che hanno interessi diversi e permettere ai membri AMRIE di proporre un documento di sintesi agli organismi di rappresentanza "settoriale";
• fare un lavoro propedeutico rispetto ad un'azione di divulgazione che AMRIE potrebbe svolgere nei confronti di una molteplicità di soggetti che, a vario titolo, sono coinvolti nella futura applicazione dei principi fissati nel documento della Commissione (Istituzioni, Enti pubblici e privati, imprese, utilizzatori finali, ecc.).

Il Libro Bianco infatti, pur non producendo gli effetti di un dettato normativo, costituisce un momento preliminare rispetto alla definizione di una politica comunitaria che potrebbe determinare forti ripercussioni sulle politiche di investimento pubblico e privato nelle infrastrutture, all'interno dei singoli stati membri.

2. Aspetti generali

Il Libro Bianco costituisce il più recente pronunciamento della Commissione Europea sul tema della fissazione delle tariffe per l'utilizzo delle infrastrutture. Nonostante la sinteticità che caratterizza il Libro Bianco, rispetto ad un argomento che è molto vasto sotto il profilo teorico e che considera "orizzontalmente" il sistema del trasporto, esso rappresenta un approfondimento di questioni che, seppure da punti di vista diversi, sono già state affrontate nei seguenti documenti comunitari:

• "The future development of the common transport policy - A global approach to the construction of a Community framework for sustainable mobility" - COM (92) 494 def.;
• "Towards fair and efficient pricing in transport - Policy options for internalising the external costs of transport in the European Union" il cui contenuto affronta le questioni legate alle esternalità negative derivanti dalle realizzazioni infrastrutturali (costi della congestione, degli incidenti, dell'inquinamento ambientale e del rumore) - COM (95) 691 def.;
• "Green paper on ports and maritime infrastructure" nel quale l'argomento della tariffazione e dei relativi criteri trova una maggiore sistematizzazione per il settore portuale - COM (97) 678 def..

I documenti sopra citati hanno in comune la discussione sul tema delle infrastrutture, in parte per la rilevanza che esse assumono nel "governo" degli scambi economici e dell'attività dei singoli paesi membri, ma soprattutto per il preponderante intervento del soggetto pubblico in fase di realizzazione e di finanziamento.

Gli effetti dell'eventuale applicazione dei principi fissati nel Libro Bianco, nei documenti precedenti e negli altri strumenti della Commissione Europea, devono essere valutati sulla base del grado di coerenza esistente tra gli stessi, sia sotto il profilo tecnico-economico, sia sotto quello politico. Questa duplice valenza risulta essenziale nel momento in cui, pur nelle tappe (paragrafo 4 pag. 13) previste dal documento (tre fasi dal 1998 al 2004), ciascuno Stato membro dovrà definire i vincoli e le opportunità dei criteri decisi dalla Commissione, che, se uniformemente validi ed accettabili dal punto di vista teorico, produrranno conseguenze diverse all'interno dei singoli contesti politici (a livelli di Stati così come di macro regioni economiche).

Il documento presenta un rilevante valore strategico nel medio-lungo termine e, partendo dal presupposto che l'UE viene considerata come un unico "spazio" (transport system as a whole - paragrafo 3.4 (d) pg.6), la Commissione affronta alcuni punti chiave che possono sinteticamente essere riassunti come segue:

• la valorizzazione del concetto di costo marginale sociale (Cmgs) come base per la tariffazione (pag. 8 e 9 - riquadri), pur nella considerazione delle specificità politiche, organizzative, economiche e sociali che caratterizzano gli stati membri e che possono implicare tempi e modalità di applicazione parzialmente diverse;
• la necessità di fissare criteri omogenei per gli stati membri in modo tale che non risultino o permangano situazioni distorsive della concorrenza e che si producano benefici nei confronti della collettività;
• l'introduzione del principio "chi usa paga" (paragrafo 3.4 (a) pg. 8) che dovrebbe portare ad un utilizzo più efficiente delle infrastrutture (vale solo per le realizzazioni future e non per quelle già cedute in concessione) nonché ad un lento passaggio verso modalità a minore impatto "sociale";
• la questione aperta dei metodi di finanziamento dell'infrastruttura - di cui il Libro Bianco non si occupa - e la precisazione sul tema dei principi della libera concorrenza (no agli aiuti di stato) (paragrafo 3.12 pag. 10).

In generale, anche s richiamato più volte nel testo, è importante sottolineare che la configurazione e l'organizzazione del trasporto nei singoli paesi deve essere colta nelle sue specificità in modo da non generare delle penalizzazioni rispetto ai diversi modi di trasporto e per alcune aree. A questo proposito, dal momento che il generale principio del prezzo fissato al Cmgs sembra poter garantire la copertura dei costi generati dell'intero sistema, resta il problema che, all'interno di esso, alcuni modi di trasporto generano un surplus di entrate mentre altri risultano in deficit proponendo situazioni distorsive della concorrenza (Allegato III). La determinazione delle tariffe e l'effettiva applicabilità delle stesse dipenderà poi dalla precisa determinazione delle singole componenti per ciascun modo di trasporto.

Da quanto detto emerge con sufficiente chiarezza che i dibattiti aperti dal Libro Bianco possono assumere una duplice natura: da un lato è necessario approfondire gli aspetti tecnici legati alla formazione delle tariffe per le infrastrutture rispetto alle singole modalità di trasporto, con l'obiettivo di precisare i "vincoli" e le disomogeneità di applicazione; dall'altro occorre considerare con maggiore attenzione le implicazioni politiche che scaturiscono dalla fissazione di principi che, considerati nella loro generalità, investono un contesto europeo caratterizzato da forti squilibri e differenze organizzative, istituzionali, gestionali che non possono essere ignorate.

Considerando che i temi affrontati dal Libro Bianco, nelle loro implicazioni sui singoli settori del trasporto, sono molteplici e in alcuni casi complessi sotto il profilo teorico, la scelta del Gruppo di Lavoro è stata quella di porre l'attenzione su alcune questioni di carattere tecnico che, tuttavia, presentano una valenza teorica più generale.

3. Questioni aperte

I punti che, a giudizio del Gruppo di Lavoro, presentano le maggiori criticità sono di seguito elencati.

• Il Costo Marginale Sociale e i costi di congestione
  
  La tariffazione al Cmgs permette il recupero dei costi delle esternalità negative (inquinamento, congestione, incidenti, ecc.) causate dall'infrastrutture e, innalzando il costo marginale attraverso la componente della congestione, determina, anche se non in tutti i casi, la copertura dei costi fissi di realizzazione dell'opera.
  Una delle spiegazioni del fatto che l'applicazione del principio non riuscirebbe sempre a soddisfare l'obiettivo dell'utilizzo efficiente dell'infrastruttura discende, ad esempio, dal peso attribuito ai suddetti costi di congestione che, aumentando con l'uso degli utenti (quando la rete si avvicina alla saturazione), sarebbero la sola componente atta a coprire anche i costi fissi.
  I criteri di calcolo dei costi in esame diventano cruciali, non solo all'interno del singolo segmento del trasporto, che può essere più o meno condizionato, nel suo sviluppo, da vincoli geo-morfologici o ambientali, ma anche tra i diversi modi che sono interessati in misura differente dal fenomeno della congestione (si pensi al confronto tra strada e mare o tra ferrovia e terminali).
  In realtà le "voci" del costo marginale sociale (correlate ai costi variabili associati alla costruzione dell'infrastruttura) comprendono, oltre ai definiti costi operativi (energia, lavoro, ecc.) e di manutenzione, i costi ambientali e quelli relativi agli incidenti. Anche in questo caso, così come per il fenomeno della congestione che, in effetti, risulta essere più legato alla scala e alla capacità della "rete", si presenta il problema di strutturare dei criteri che rendano l'applicazione del principio il più possibile omogeneo e non distorsivo della concorrenza.
  L'obiettivo di efficienza del sistema nel suo complesso sarebbe poi garantito da effetti distributivi che, tuttavia, non sempre si realizzano, soprattutto quando la domanda di trasporto presenta una scarsa elasticità al prezzo (si consideri il classico esempio del pendolare che, a fronte della crescita del prezzo non riduce l'uso del servizio, indipendentemente dal livello di reddito).
  L'altro principio secondo il quale il criterio del Cmgs si applicherebbe solo alle nuove realizzazioni (paragrafo 3.2 pg. 6) non risolve i problemi di cui sopra perché, anche se agevola la decisione "più efficiente", l'opera infrastrutturale può doversi inserire in un contesto di "rete" preesistente che ne vincola le caratteristiche, la realizzabilità e le condizioni di utilizzo.
  In conclusione il Cmgs può comportare delle implicazioni non del tutto omogenee, in relazione al fatto che la qualificazione e quantificazione di tale criterio deriva da "culture" che differiscono; ciò vale, in particolare, anche nella fase dell'analisi costi-benefici che variano rispetto alle sensibilità politiche presenti nei vari paesi.

• Separazione tra soggetto investitore e soggetto gestore
  
  Rispetto all'applicazione del principio del Cmgs si presenta ancora il problema della coincidenza o meno tra il soggetto investitore (proprietario) dell'opera e quello gestore (quando non coincide con l'utilizzatore finale).
  Il caso ipotizzato (già in essere nel settore portuale) può essere schematizzato come segue:
  
  
  Come si evince dallo schema, posto che sarebbe necessario fissare a priori comuni regole di "trasparenza", compito questo estremamente gravoso a motivo delle differenze politiche, istituzionali e organizzative che si registrano nei diversi paesi membri, occorre determinare la "composizione" delle tariffe indicate.
  Nel caso della tariffa 1 (pagata dal gestore all'investitore/realizzatore) essa dovrebbe ripagare l'investimento (al costo medio dell'opera).
  La tariffa 2 è quella pagata dall'utente finale al concessionario per il servizio reso.
  I dubbi che sorgono dall'esame di questa situazione sono:
  
  • la possibilità di separare (anche solo dal punto di vista contabile) l'onere per la realizzazione dell'infrastruttura dalla componente relativa alla prestazione di eventuali servizi resi dal gestore e dalla componente dei costi sociali da rimborsare "alla collettività" attraverso il soggetto pubblico;
    
  • la "partecipazione" del cliente finale al pagamento dei costi sociali (eventualmente scaricati sulla tariffa 2).
    
  La trasparenza sopra accennata dovrebbe evitare una doppia contabilizzazione dei costi ed un'equa ripartizione degli stessi sui diversi soggetti coinvolti nel progetto (realizzatore, gestore, utilizzatore).
  Un'altra questione su cui riflettere potrebbe essere quella relativa all'orizzonte temporale (su cui si determinano l'ammortamento, la concessione, ecc.) sul quale basarsi per fissare il "ritorno" dell'esborso finanziario necessario alla costruzione dell'opera, tenendo anche in considerazione il fatto che, nel caso dei beni demaniali, essi ritornano di proprietà del soggetto pubblico alla scadenza (al valore "commerciale"). Il criterio del Cmgs di breve periodo, se considerato nel lungo periodo, dà concretezza al problema appena accennato e meriterebbe di essere attentamente valutato.

• Economie di scala e indivisibilità
  
  Il problema delle economie di scala legate alle infrastrutture e, in particolare, dell'indivisibilità dei fattori che le determinano (la capacità produttiva non può essere incrementata per gradi in corrispondenza alla crescita dei traffici) implica due effetti:
  
  • 1. la scala riduce i costi medi per unità prodotta (quando l'opera è sfruttata in modo efficiente);
    
  • 1.b se l'indivisibilità di scala è legata a flussi di utilizzo che non saturano la capacità (Cmg al di sotto dei Cme) allora esiste la possibilità che l'applicazione del criterio del Cmgs non permetta il recupero di tutti i costi.
    
  Dalla simultanea considerazione dei due punti emergono questioni da chiarire relativamente ai singoli modi di trasporto e alle specificità delle aree in cui le opere devono essere realizzate.
  Occorre considerare che, quando ci si riferisce alle economie di scala, non si intendono solo quelle tecnologiche ma anche, e soprattutto, quelle legate al processo decisionale e burocratico che precede il momento realizzativo. La lunghezza dei tempi di tale processo e i "costi" diretti e indiretti ad esso associati rendono indispensabile lo sfruttamento di economie di "gestione" destinate a ripartire tali costi su opere di più ampio respiro (reti invece di singole realizzazioni).
  In aggiunta, nell'Allegato 3 del Libro Bianco si configura un'ulteriore situazione nella quale, laddove le economie di scala non possano essere sfruttate o l'area (rete) interessata si caratterizzi per limiti "fisici" o "di tratta" (zone densamente popolate o bassi livelli teorici di capacità), l'applicazione del criterio dei Cmgs porterebbe alla conseguenza opposta di un recupero più che proporzionale di tutti i costi dell'opera.

• Il Libro Bianco, l'area mediterranea e le regioni periferiche
  
  In conclusione, il Gruppo di Lavoro, che esprime il punto di vista dei soci di AMRIE, ritiene opportuna una riflessione sul tema dell'impatto che produrrà l'applicazione del principio (Cmgs) sui sistemi e sulle reti di trasporto dei Paesi dell'area gravitante sul Mediterraneo.
  La questione andrebbe analizzata sulla base di due distinte prospettive:
  
  • - le specificità dei paesi mediterranei facenti parte della Comunità;
    
  • - i progetti infrastrutturali in corso di realizzazione o da realizzare nel futuro nei paesi terzi del Mediterraneo.
    
  In entrambi i casi l'auspicio è quello di un approccio orientato alla progettazione di una "rete" quanto più possibile coordinata ed efficiente (sia terrestre, sia marittimo-portuale) il cui eventuale maggior costo, secondo l'applicazione del principio "chi usa paga", si scaricherebbe sull'utente finale.
  Il diverso grado di sviluppo che caratterizza le aree considerate, dovrebbe essere attentamente valutato nel rispetto del principio di coesione. In particolare, l'equilibrio globale del sistema implicherebbe una ridistribuzione degli oneri in ragione della minore o maggiore utilizzazione dell'infrastruttura il che mette in dubbio l'effettiva praticabilità del principio con riferimento ai paesi terzi o a quelli dell'Unione Europea che si caratterizzano per una maggiore criticità (limiti fisici o geo-morfologici).